关于榆林中心城区市政集中供热  价格改革的调研报告

关于榆林中心城区市政集中供热

价格改革的调研报告

王安国傅永强

城市集中供热是城市的基础设施之一，是现代城市建设的重要标杆，标志着一个城市居民生活的便利度、城市大气质量等诸多元素。尤其是在当今“碳达峰、碳中和”背景下，城市作为生产生活集聚地，节能城市建设日益成为了低碳绿色发展的重要依托。在榆林市建设陕甘宁蒙晋交界区域最具影响力城市的路径中，中心城区清洁高效供热尤为摆在突出重要位置，为统筹做好热力资源高效利用、居民供暖舒适宜居、市场作用有效发挥、补贴精准扶难济贫等工作，经对银川市、吴忠市就城市集中供暖进行充分调研，形成了如下调研报告。

一、榆林市中心城区市政集中供热现状与存在问题

（一）市场化改革程度不足

一是供暖补贴长期存在，我市当前安排集中供热补贴（1.5元/平方米/月）仅针对于市政集中供热区域，对于小区自备热源区、燃气供热区、电采暖区的居民未有针对性补贴，对于城市低保户、低收入人群未有针对性补贴，造成了城市内实质性福利阶梯；二是热源采购来源单一，当前我市热源采购均来自于榆能供热公司现有自备热电厂与拟新建热电厂，而周边还有30余家火力发电厂可实现热电联产改造；三是供热主体单一，银川市全市共有3家大型供热公司和90余家小型供热公司，西安市有20余家供热公司，而我市仅有一家供热公司。四是当前空置房供热缴费管理办法仍未切实落地。

（二）集中供热基础设施水平较低

一是当前仅在榆阳区城区（2230万平方米）、神木市城区（1100万平方米）和府谷县城区（380万平方米）等3个县市区实现了集中供热，全市集中供热面积仅占到了全市城区建筑面积的45%，其中中心城区的集中供热面积占到了全市集中供热总面积的60%,占到了中心城区建筑面积的47%。二是中心城区集中供热以榆能榆神热电（2×380MW）、银河发电（2×135MW）和榆林汇通热电（2×50MW）三家热电联产机组为热源，目前具备2500万平米供热能力，改造后能满足3050万平米供热能力（2023年中心城区预计达3000万平米）。同时根据习近平总书记在全球气候领导人峰会讲话精神，我国将严控煤电项目，对于我市扩大城市供热面积、提升后备热源点建设造成了显著影响；三是2015年以来累计建设干支线管网约540多公里，但同时我市供热主线管网建设由财政安排资金予以建设，而银川、吴忠的主线、支线管网均由供热公司自主建设；四是中心城区距离热源点平均距离为16.1公里（最近为2.3公里、最远为37公里），当前已有部分管网老旧或达到设计寿命存在管网泄漏爆管风险，以2020—2021采暖期为例，中心城区累计报修供热管网爆裂、失水17起。

（三）企业经管能力较低

一是全市当前共有小区换热站共约379个，但其中委托供热公司建设换热站190个，自建站189个，换热站建管维护责任长期不明；二是两部式热价未全面铺开，居民户内温度普遍在23℃—26℃之间，出现了不少开窗通风降温与市内供热并存现象；三是用热端仅以简单的居民、非居民两类予以区分，而银川、吴忠等多地已采取居民、行政事业单位和生产经营三类予以梯度收费；四是经调研，银川、吴忠等供热公司均可在无补贴情况下实现保本微利运营，而我市供暖企业在热力提供量低于银川、吴忠，热力管网市政予以建设，财政予以1.5元/平米/月补贴的基础上，仍每年有4000万元的亏损；四是经调研，银川市热吉焦出厂价为36.5元/GJ（占生产成本的70%），银川居民采暖在无政府补贴的基础上收费为4.9元/平方米/月，吴忠市热吉焦出厂价为21.0元/GJ（占生产成本的60%），吴忠居民采暖在无政府补贴的基础上收费为3.8元/平方米/月，而榆林市在自有热电厂热吉焦出厂价29.0元/GJ（占生产承办58.45%），榆林市居民采暖价格为4.5元/平方米/月（内含1.5元/平方米/月的补贴）。

二、市政集中供热有关问题的成因分析

（一）长期规划政策体系缺位

一是我市自2013年编制中心城区供热服务布局规划以来，尚未跟随中心城区人口集聚、建筑面积拓展等对供热规划予以修编；二是中心城区集中供热价格自制定后再未根据收入、物价、运营成本等进行调整；三是为鼓励集中供热应用而从上世纪90年代起制定供热补贴政策以来，也未根据经济社会发展实际进行政策调整；四是当前我市集中供热主线管网由市政投资建设、支线管网由供热公司筹资建设、小区换热站由小区自建和供热公司代建，多元主体建管责任不明，也造成了维护、管理等后期运营阶段的权责纠纷。

（二）价格结构不合理导致市场自主意愿不强

一是长期以来，集中供热收费单一以面积计缴，居民用户与非居民用户均无节能降耗的自主意愿；二是长期以来的居民供暖价格补贴和支持类行业的价格折扣造成了热力资源的浪费；三是企业经营管理成本较高，造成了热力价格构成中热吉焦占比相对偏低。

（三）行业垄断造成内生动力不足

当前我市供热企业为榆能集团下属榆林供热公司，作为中心城区集中供热唯一垄断公司，公司受益于榆能整体账务平衡与财政补贴红利，对于降低经营成本、提高供热效率和扩大供热范围的积极性远低于新建热电联产厂等基础设施建设类事项。

三、推进中心城区供热价格改革的建议

经过笔者对于银川市、吴忠市等地的调研发现，理顺城市供热的主要措施在于发挥价格信号，引导居民将供热作为资源予以考虑，并深入开展市场化改革瓶颈在于，一是要发挥价格信号作用，二是要引导居民将供热作为资源予以看待，三是要开展市场化改革，四是探索引入第三方特许经营权机构，五是提升现有供暖企业经管水平。

（一）充分发挥价格信号作用

根据供热价格成本核算表（见附件2），将政府补贴部分计算在内以后，我市居民供热价格已经达到4.5元/平米/月，基本与银川（4.9元/平米/月）、吴忠（3.8元/平米/月）等周边市持平。同时，参照成本核算表中将换热站建管费、支线管网建设费等全部纳入供暖价格中后，我市供热价格也基本处于4.79元/平米/月。因此，一是参照银川、吴忠模式分设居民、行政事业单位和商业用热三种价格，根据供热面积按比例可得，居民供热价格为4.5元/平米/月，行政事业单位供热价格为5.6元/平米/月，商业用热为6.3元/平米/月，与银川市（4.5/6.8/7.1元）平米/月和吴忠市（3.8/5.1/5.8元）平米/月基本持平；二是通过设立三年补贴退出期，从2021年供热季（民众支出3.5元、政府补贴1元）、2022年供热季（民众支出4.0元、政府补贴0.5元）、2023年供热季（民众支出4.5元、政府不再补贴），我市预计三年可调整出资金3.345亿元（第一年0.5575亿元、第二年1.115亿元、第三年1.6725亿元），按照现行管网与换热站建管费用计算，三年累计可新敷设供热直线管网36.76公里或新修384个小区换热站，再不考虑供热量的前提下，基本可将我市中心城区全部小区纳入集中供热服务范围；三是更新城市供暖补贴机制，改变现有“大水漫灌”的补贴方式，对城市低保、低收入家庭等燃气、电采暖户进行定向补贴，充分发挥补贴对于低收入家庭的扶持作用。

（二）引导居民将热力作为资源看待

中心城区供热的热力资源来自于火力发电厂的热电联供，属于火力发电的附属产品，同时也受制于火力发电机组的开机时长。因此，一是要全面推开两部式热价改革，发挥价格对于居民供热量需求的引导作用，比照4.5元/平方米/月的面积计费，将居民供热起步价计缴为0.142元/kwh（略高于面积计缴），从而引导居民在保证室温20℃—22℃的基础上，减少室内供暖与开窗通风并存的浪费现象，节省热力资源；二是出台空置房供热缴费细则，对于采取面积计缴的空置房收入30%的基础供暖费，并推动切实落地。

（三）深入开展市场化改革

为破解当前热源点热力与供暖匹配偏紧的瓶颈制约，将热力资源引入要素交易市场开展交易，一是建立供热侧热力趸售机制，为破解当前热源点热力与供暖匹配偏紧的瓶颈制约，在公共资源交易中心设立热力趸售市场，鼓励地方既有热电厂开展热电联产化改造，建立平时经营生产用热和供热季居民、行政事业单位和商业用热趸售竞价机制，探索供热公司带量热力直接交易，降低热吉焦出厂价格；二是建立受热侧热力趸购机制，探索以开展两部式热价改革的整体小区为单位，在新指定热力价格与保证居民20℃—22℃供暖需求基础上，下浮0%—10%区间内趸购热力，提升居民热力支出效能；三是在保证符合场所供暖要求前提下而采取技术改造、节能改造的行政事业单位、生产经营单位采取下浮0%—5%区间的趸购电力。

（四）探索引入第三方特许权经营机构

探索参照西安模式与银川模式，引入1—2家第三方城市供暖公司，在保障采暖温度不下降基础上，同现有热力公司开展竞争，利用热力趸购趸销等机制，依托官方指导价“天花板”，将支线管网、小区换热站建设与供热整体推向市场，提升供热效率、降低供热价格、优化供热服务品质，优化财政支出结构。

（五）提升现有供热企业经管水平

一是中心城区供暖覆盖率仅为47%，大多数老旧小区、科创新城新建小区等尚未接入市政集中供热；二是围绕中心城区仍有30余座火力发电厂可通过热电联产改造低价出售热吉焦，同时在国家已明确控制煤炭消耗与火力发电厂建设的前提下，榆能供热公司无需通过新建热电联产厂等方式提升供热能力，而可采用市场化热力采购专供等方式降低生产经营成本，提升企业服务能力水平。

（六）同步建议

在当前“碳中和、碳达峰”的愿景要求下，要以供热链全链节能高效化改造来提升中心城区供暖效率。一是要加快热源点节能化改造，提升热电联产机组和燃煤锅炉的环保要求，逐步淘汰分散燃煤锅炉，用于供暖的燃煤锅炉污染物排放必须达到国家排放标准要求。研究应用水煤浆锅炉等高效清洁燃煤设备和环保锅炉高效燃烧应用技术，推动供热管网联网运行以及现有热电联产项目配套建设大型热水调峰锅炉联合承担供热；二是减少供热管网路径损耗，完善修编城区供暖规划，统筹谋划供热管网干支线布局，采取地下管网统一敷设、保温层加厚裹敷等方式降低热力路径损耗；三是提升受热端利用效能，提升中心城区建筑节能标准，鼓励城区内新修建筑采取外墙保温层加厚、室内保温层敷设等方式节约热力，将老旧小区热力管道改造纳入城市更新中予以安排，鼓励具备电供暖改造条件的学校、商场、办公楼等热负荷不连续的公共建筑采用分散式电采暖及电储能供暖。

（作者单位：榆林市发展和改革委员会）

做好“创建+”文章建设

民族团结进步示范区

—恩施州民族团结进步创建的实践创新

向莉萍

民族团结进步是保障国家安全、维护社会稳定的重要基石，也是促进各民族共同发展、实现共同富裕的重要保证。习近平总书记在2019年全国民族团结进步表彰大会上指出：“要把民族团结进步创建全面深入持久开展起来，创新方式载体，推动进机关、进企业、进社区、进乡镇、进学校、进连队、进宗教活动场所等”。这一重要论述，充分体现了党中央对开展民族团结进步创建工作的重视，对新时代全面深入持久开展民族团结进步创建提出了要求，指明了方向。近年来，恩施州以铸牢中华民族共同体意识为主线，突出在“创建+”上下功夫，围绕中心、服务大局，改革创新、提质扩面，创建工作社会覆盖面越来越广，影响力越来越大，示范引领作用越来越强，推动“中华民族一家亲”的氛围越来越浓，“同心共筑中国梦”的干劲越来越足，为全州经济社会发展提供了强大动能。

一、实践背景

恩施州建州于1983年8月19日，是我国最年轻的少数民族自治州，也是湖北省唯一的自治州，下辖恩施、利川两市，建始、巴东、宣恩、来凤、咸丰、鹤峰六县，国土面积达2.4万平方公里，现有户籍人口402.1万人，其中土家族、苗族、侗族等28个少数民族人口占比超过54%。恩施自古就是一道西南边疆地区通往中原的族群迁徙流动的重要走廊，也是古代巴人及其后裔土家族的发祥地，长期而频繁的族群流动，逐步形成大杂居小聚居的分布格局，一体多元的文化传承，造就了多民族融合发展的优良传统。恩施州也是全省唯一被纳入国家西部大开发的地区和唯一的全域贫困地区。首先，从经济发展层面来看，与东部较发达地区相比，恩施州产业发展水平不高，公共基础设施配套和公共服务供给不足，与人民对美好生活的向往存在较大差距。即便与全国30个少数民族自治州和武陵山周边地区相比，恩施州主要经济指标大多处于中间位次，全州良好的资源优势未能充分转化为发展优势。其次，从社会稳定层面来看，恩施州正处于巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接和转型发展的特殊时期，社会矛盾纠纷多发，各类新情况、新问题频现，社会不稳定因素增多。2013年，恩施州被国家民委纳入全国首批示范州（市、盟）试点之一，2016年8月被国家民委命名为“全国民族团结进步创建活动示范州”。尔后，恩施州着力巩固创建成果，持续推进全域创建走深走实。截至2020年，恩施州共创建国家级示范区示范单位示范教育基地15个（示范州1个，示范县8个，示范乡镇2个，示范学校1个，示范企业1个，示范教育基地2个），创建省级示范区示范单位108个，全域创建位居湖北全省市州之首，全国30个自治州前列；同时涌现出一大批先进集体和个人：全国民族团结进步模范集体2家、模范个人6名，7名全国民族团结进步模范个人荣获共和国建立70周年勋章；全省民族团结进步先进集体8家、先进个人9名；全州民族团结进先进集体70家、先进个人98名。

二、践行路径

（一）坚持“创建+总体发展”同步谋划

始终把加强民族团结作为战略性、基础性、长远性工作来抓，2016年12月，在成功创建“全国民族团结进步创建活动示范州”的基础上，州第七次党代会作出建设“一谷、两基地、三示范区”的战略部署，把建设“全国民族团结进步示范区”上升到州级战略，升格为“一把手工程”。2020年12月州委七届九次会议接续将“建设全国民族团结进步示范区”列为“一谷两基地三示范区四大产业集群”建设战略部署，与党委政府中心工作同研究、同部署、同落实、同考核。为形成长效机制，建立健全了“六纳入一建立一加强”工作制度，进一步明确目标、压实责任，形成了“定期研究、统筹协调、领导包联、互观互检、问责问效”工作体系。

（二）坚持“创建+产业振兴”同步施策

为加快培育全州支柱产业，充分发挥民族特色文化优势，通过开展民族文化进景区、进酒店、进民宿等工作，推进文化与旅游融合发展，加快建设生态文化旅游产业集群。全州已形成1处世界文化遗产、2家5A级景区、17家4A级景区的发展规模，年游客接待量超过7000万人次、旅游综合收入超过500亿元，旅游业已成为全州高质量发展的核心支柱产业。近几年来，充分利用少数民族政策倾斜、“616”工程和东西部对口支援等政策帮扶，已先后落实了一大批产业发展资金和项目，为全州经济发展注入了强大动能。

（三）坚持“创建+社会治理”同步推动

发挥民族自治优势，推进社会治理创新。一是加强自治。在聚力脱贫攻坚战中，2万余名州县干部组成2438个“尖刀班”，创新实施机关党员干部下沉社区“双报到、双报告”机制，深入宣传贯彻落实党的民族方针政策，促进各族群众像石榴籽一样紧紧团结在一起。“矛盾纠纷层级调处”“背包组长”等治理模式得到国家层面的关注和推广。二是厉行法治。自上世纪90年代以来，先后制定出台了地方自治法规20多部，其中《山体保护条例》《水土保持条例》《恩施州传统村落和民族村寨保护条例》等，依法保障新业态健康发展。创新实践的“律师进村法律便民”成为依法治理的典范。三是推行德治。以示范创建为抓手，先后挖掘出张富清、王光国、林丽等一大批民族团结进步模范个人，树立起了崇高的新时代精神标杆。持续开展“最美系列”“感动恩施”评选，提升精神文明素养，不断强化德治约束教化作用。

（四）坚持“创建+文化传承”同步开展

结合民族团结进步创建工作，大力开展红色文化教育基地、非物质文化保护基地、民族文化传承基地建设，抢救性保护了一大批红色文化、历史文化遗产，仅省级及以上非物质文化遗产已达百余项。以党史为题材，围绕庆祝建党100周年，打造红色文艺精品库，组织美术、书记、摄影、歌曲、舞蹈等优秀作品创作和展出展播，推出了南剧《本色》、歌舞剧《深山老兵》、纪录片《看万山红遍》等思想性、艺术性、观赏性、时代性有机统一的艺术精品。同时，加强本土民歌民谣等特色艺术形式的收集整理和策划宣传，本土民歌《龙船调》《六口茶》《黄四姐》，民俗舞蹈《摆手舞》《傩戏》《板凳龙舞》，以及民族节庆女儿会、牛王节、摆手节等，脍炙人口，响彻五湖，成为恩施的重要城市名片，也成为外地人来恩施的重要念想。

（五）坚持“创建+区域联动”同步推进

围绕共建共享发展，深入推进民族团结进步创建“七进”和“八个全覆盖”活动，成功培育出恩施市施州民族小学、国网恩施供电公司等一批具有全国影响力的“示范点”，探索出建始县红岩寺镇—高坪镇联动发展“示范线”，并建成“来凤—龙山”省际团结协作“示范面”，形成以点串线、以线连片、以片带面的发展态势。近年来，通过走出去、请进来，海内外100多批次党政干部、民族工作者和专家学者来恩施交流民族团结进步工作。2019年，恩施州与新疆博州签订《民族团结进步创建工作合作交流框架协议》并开展多形式交流活动，在深化边疆与内地少数民族交流方面先行先试。2020年9月，与浙江省民宗委开展了民族团结共建、东西部劳务协作系列活动，先后开展了“中华一家亲”海峡两岸乡村民宿旅游发展、少数民族观众团等活动，有效促进各民族广泛交往、全面交流、深度交融。

三、启示

（一）有利于创建工作质量水平不断提升

通过开展民族团结进步“创建+”，恩施州率先在全国实现全域创建，州本级和8县市第一轮全部获得国家民委示范区命名，第二轮全域创建已全面启动。目前，恩施市已被第二轮命名，其他单位将陆续申报。基层基础不断夯实，在“七进”基础上，探索推进易迁点等新型社区、居民小区和示范大院、示范经营户等微创建，创建工作更富时代性、更具针对性、更有实效性。手段载体推陈出新，“创建工作项目化管理”深入推进，在相关行业领域选取获得国家、省命名的具有典型性、代表性的示范单位，借鉴工程建设项目管理经验，采取立项、推进、评估，制作成创建工作标准化模板，形成了在全州复制推广创建工作案例的项目体系，有效推动提质扩面。

（二）有利于区域发展程度不断提高

通过开展民族团结进步“创建+”，全州2万余名干部下沉脱贫攻坚一线，带领全州各族人民拔穷根、摘穷帽。2020年4月，全州8县市全部退出贫困县，108万贫困人口脱贫摘帽，州贫困发生率由五年前30.61%下降至0.2%，脱贫攻坚战役取得决定性胜利。通过实施101个美丽乡村示范村、42个乡村振兴试点建设，一大批落后的民族村寨，实现华丽转身成为美丽村庄。2019年，全州地区生产总值首破千亿大关，达1159.37亿元，全体居民人均可支配收入达18203元，同比增长9.7%，增速连续多年稳居全省前列。

（三）有利于社会治理状况不断改善

通过开展民族团结进步“创建+”，恩施州找到了与经济社会发展的共通点、与民族情感的共鸣点和与群众切身利益的结合点，有效凝聚了共识，增进了民族团结进步，极大促进了社会治理状况的改善。一方面，基层社会治理能力不断提高，各类矛盾纠纷得到及时有效化解，基本实现“小事不出村，大事不出乡”，“平安恩施”基础更加牢固，社会大局和谐稳定；另一方面，党群干群关系空前团结，无论是参与精准扶贫、乡村振兴，还是参与今年的抗疫保供，各族群众均积极踊跃，群策群力，形成一股强大的发展合力。

（作者为湖北省恩施州民宗委党组书记、主任）